Parlamenter sistemin sorunları üzerine
Parlamenter sistemde bir kanadın kurul olarak çalıştığı (hükümet), diğer kanadın ise kişi tarafından temsil edildiği (devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kral) ikili bir yapı söz konusudur. Bu ikili yürütme yapısı parlamenter hükümet modelleri için her zaman kilitlenme riskini bünyesinde barındırır.
Parlamenter sistemin doğurduğu sorunları ele almadan önce iki noktanın altının çizilmesi gerekmektedir. Hükümet sistemleri özünde demokrasiyi hayata geçirmek için kurumsallaşmış yapıları oluştururlar ve bu anlamda her hükümet sisteminin üstün ve zayıf yönleri bulunmaktadır. Önemli olan bir sistem kurgulanırken, o sistemin demokrasi açısından üstünlüklerini güçlendirici, zayıf yönlerini telafi eden mekanizmaların oluşturulmasıdır. Dolayısıyla aşağıda parlamenter sistemin daha çok zayıflıkları üzerinde duracağız. İkinci nokta ise Türkiye'de 1961'den bu yana parlamenter sistemin ne ölçüde hayata geçirildiği sorunudur. Bu anlamda Türkiye'de sistem sorununun vesayetçi bir rejimden demokratik bir sistemin oluşturulması temelinde ele alınması gerekir.
Parlamenter sistemin genel özelliklerini ve zayıflıklarını şu şekilde özetleyebiliriz. Parlamenter sistemin ortak özelliklerini; yasama ile yürütme arasında geçişken bir işleyiş doğurması, iki başlı yürütme yapısına sahip olması ve bu iki durumun bir yansıması olarak yasama ile yürütme arasında doğurduğu ilişkiler şeklinde sıralamak mümkündür. Parlamenter sistemde yasama organının belirlenmesine yönelik bir genel seçim yapılır. Yürütme otoritesi parlamentoya dayalı olarak belirlenir ve ona karşı sorumludur. Özellikle ülke siyasetinin yürütülmesinde siyasal açıdan sorumluluk sahibi olan hükümetin görevde kalabilmesi, parlamentodaki kendine yönelik güveni koruyabilmesine bağlıdır. Bunun pratikteki anlamı parlamentoda çoğunluğu sağlayan grubun hükümeti yani yürütmenin sorumlu kanadını oluşturmasıdır. Parlamentoda çoğunluğa sahip hükümet, bu iç içe geçmişliğin bir sonucu olarak yasama sürecini de kontrol edebilmektedir. Parlamenter sistemlerde hükümet ile yasama arasındaki bu iç içe geçmişlik ve parti disiplininin bu ilişkinin yürütülmesinde önem kazanması, kabinenin parti içi dengelerin gözetilmesine ve kısa vadeli politikalara odaklanması gibi sonuçlar doğurabilmektedir.
İkili Yapıların Kilitlenme Sorunu
Parlamenter sistemde bir kanadın kurul olarak çalıştığı (hükümet), diğer kanadın ise kişi tarafından temsil edildiği (devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kral) ikili bir yapı söz konusudur. Bu ikili yürütme yapısı parlamenter hükümet modelleri için her zaman kilitlenme riskini bünyesinde barındırır. Parlamenter sistemler kurul olarak çalışan hükümet ile kişi tarafından temsil edilen diğer kanat arasındaki bu sorunu, genellikle kanatlardan birinin güçlerini zayıflatarak aşmayı tasarlamıştır. Tercih ise kişi tarafından temsil edilen, devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kralın yetkilerinin zayıflatılarak siyasal açıdan sorumsuz bir yürütme olarak yapılandırılması yönünde olmuştur. Parlamenter sistemlerde yürütmenin sorumsuz kanadı, yürütme işlemlerinin geçerlilik ve yürürlüğün ilanı anlamında ona yetkileri ile devlet otoritesini temsil, devlet organları arasında iş birliğini sağlama, saygınlığından kaynaklanan bir arabulucu ve hakemlik gibi ikincil fonksiyonları yerine getiren bir otorite görünümündedir. Türkiye'de parlamenter sistem deneyiminin temel sorunu, yürütmenin iki otoritesi arasındaki parlamenter güç dengesini dikkate almamış olmasıdır. Özellikle 1982 rejimi sorumsuz cumhurbaşkanına son derece stratejik yetkiler vermek suretiyle melez bir yapı doğurmuştur. 1961 Anayasası döneminde cumhurbaşkanları fiilen, 1982 Anayasası döneminde ise anayasadan aldıkları yetkilere dayanarak siyaset sürecine müdahalede bulunabilmişlerdir. Bu anlamda cumhurbaşkanlığı vesayet organlarının bir orkestra şefi gibi hareket etmiş, gerektiğinde parlamentoda çoğunluğa sahip ve halka hesap verme konumunda olan hükümetleri bloke edebilmişlerdir. Türkiye pratiğinde parlamenter yapılanma, daha çok vesayetçi kurumları sistem içinde güçlendirmeye hizmet eden bir anlayışla dizayn edilmiştir.
Parlamenter sistemlerde, seçimlerin her an yenilenebilecek olması ve hükümetin yasama süreci üzerindeki etkinliğinin grup disiplinini zorunlu kılması nedeniyle disiplinli parti rejimleri güç kazanmaktadır. Yasama sürecini kontrol edemeyen bir hükümetin iktidarda uzun süre kalabilmesi bu sistemde mümkün değildir. Aynı şekilde disiplinli bir parlamenter muhalefet gerçekleştirilemezse, muhalefetin parlamentoyu gelecek bir iktidara hazırlık platformu olarak kullanabilmesi zorlaşır. Bu nedenle parlamentoda temsil edilen partiler, parlamento dışı partilere göre daha disiplinli hareket etmek zorunda kalmaktadırlar. Bu sistemde genellikle partilere yapılan hazine yardımı, parti teşkilatlarını ve adaylarını parti merkezine bağımlı kılmaktadır. Seçimlerde belli bir başarı gösteren ve düzenli hazine yardımı almaya hak kazanan partilerde parti merkezinin çevreden özerkleşmesi ve çevreye daha çok nüfuz etmesi kolaylaşmaktadır. Bu şekilde siyasal partilerin seçimlerde adaylık sistemine nüfuz etmek yolu ile parti başkanıyla uyumlu hareket edecek bir parlamento sayısına ulaşması mümkün olabilmektedir. Parlamenter sistemlerde yasamaya, yürütmeyi denetleyici bazı yetkiler tanınmıştır. Ancak parlamentonun yürütmeye yönelik denetimi disiplinli parti rejimi ve hükümetin yasama çoğunluğunu elinde bulundurması nedeniyle, sınırlı koşullarda hayata geçirilebilen bir yetkidir.
Asıl yetki sahibi kim?
Parlamenter sistemler temsilin zincirleme olarak delege edildiği bir mekanizma üretmektedirler. Doğrudan halkın oyları ile tek bir seçim, yani parlamento seçimleri yapılmaktadır. Bu şekilde seçmenler yetkilerini yasama organındaki temsilcilerine devretmektedirler. İkinci aşamada, mecliste çoğunluğu oluşturan parti grubu ya da grupları yürütme yetkisini kendi içinden çıkan başbakana ve onun atadığı üyelerden oluşan bakanlar kuruluna devretmektedir. Üçüncü aşamada başbakan ve bakanlar ağırlıklı olarak yetkilerini siyasal açıdan kendilerine yakın, kendi atadıkları üst düzey bürokratlara, bu bürokratlar da deneyimli, atama yolu ile göreve getirilmiş bürokratik kadrolara politika oluşturulması ile ilgili yetkileri delege etmektedirler. Zincirdeki her halka asıl yetki sahibi olan halkın üretilen politikalar üzerindeki belirleyiciliğini sınırlamakta, seçmenin tercihi ile üretilen politika arasındaki mesafenin açılmasına neden olmaktadır. Parlamenter sistemlerin delegasyoncu yapısı, atanmış bürokratların neden olduğu bazı sorunların ortaya çıkmasına neden olabilmekte, özellikle reformist hükümetler kendilerine direnen bürokratik kadrolarla çatışmak zorunda kalabilmektedirler. İkinci olarak, koalisyon hükümetlerinde partizan kadrolaşmanın da bir sonucu olarak farklı bakanlıkların bürokratları arasında benzer bir çatışma yaşanabilmektedir.
Hükümetin oluşmasında parlamentonun rolü dikkate alındığında, bu durumun en belirleyici sonucu hükümet istikrarsızlıklarının bu sistemde sıklıkla görülmesidir. Özellikle koalisyon hükümetleri ve çok parçalı bir parlamento yapısı söz konusu olduğunda, hükümeti yıpratmaya dönük faaliyetler öne çıkmakta, bazen icraatları nedeniyle kamuoyu tarafından desteklenen hükümetler yıpratıcı muhalefeti aşamadıklarından başarılı olamamaktadırlar. Bu arka plan, çatışmacı, iktidarın nimetlerinden yararlanmaya dayanan bir siyaset anlayışını güçlendirmektedir. Parlamenter sistemde parlamento çoğunluğu anahtar bir güçtür. Çoğunluğu sağlayan kadrolar, pratikte parlamento tarafından denetlenememekte, buna karşılık hükümet, parlamento çalışmalarına tam anlamıyla nüfuz edebilmektedir. Bu durumda yasama faaliyeti fiili olarak hükümetin kontrolüne girmektedir. Parti içi demokrasinin gelişme imkânı bulamadığı durumlarda, parti içi çatışmaların partiden kopmalarla sonuçlanmasına ve seçmen bölünmelerinin yaşandığı bir suni parti enflasyonuna yol açılmaktadır. Pratikte yasamanın yürütmeye bağımlılığı parlamenter sistemin işleyişinin bir yansımasıdır. Hükümet krizine karşı erken seçim kararı alamayan çok partili bir parlamento bileşiminin varlığı, seçime gitmeyi reddeden kilit partilerin ortaya çıkması ve çoğunluğu oluşturan partilerin de kendi aralarında alternatif bir hükümet oluşturamadıkları bir durumda derin bir sistem kilitlenmesi gerçekleşebilir. Yine özellikle parti grubu üzerinde parti disiplininin zayıfladığı durumlarda benzer kilitlenmelerle parlamenter sistemlerde de karşılaşılabilmektedir. Koalisyonların kurulması sürecinde yine küçük partiler temsil oranlarının üstünde bir güce ulaşabilmektedirler. 1973 seçimlerinde üç milletvekili çıkartan MHP, 1975 yılında kurulan Birinci Milliyetçi Cephe Hükümeti'nde iki bakanlık elde etmişti. Türkiye'de Büyük Millet Meclisi Mart 1980'den Eylül 1980'e kadar toplam 115 bileşim yapmasına rağmen cumhurbaşkanı seçememiş ve bu kriz 12 Eylül müdahalesinin gerekçelerinden birini oluşturmuştu. Yine 70'li yıllarda ve 90'larda ülke bir ekonomik krize doğru sürüklenirken, ne koalisyon hükümetleri uzlaşmacı bir iş birliği gerçekleştirebilmiş ne de dönemin cumhurbaşkanları arabulucu rol oynayarak ekonomik sorunların bir siyaset krizine dönüşmesini engelleyebilmişlerdir.
PROF. DR. HALUK ALKAN KİMDİR?
İstanbul Üniversitesi İkitisat Fakültesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler öğretim üyesi.
Parlamenter sistemin genel özelliklerini ve zayıflıklarını şu şekilde özetleyebiliriz. Parlamenter sistemin ortak özelliklerini; yasama ile yürütme arasında geçişken bir işleyiş doğurması, iki başlı yürütme yapısına sahip olması ve bu iki durumun bir yansıması olarak yasama ile yürütme arasında doğurduğu ilişkiler şeklinde sıralamak mümkündür. Parlamenter sistemde yasama organının belirlenmesine yönelik bir genel seçim yapılır. Yürütme otoritesi parlamentoya dayalı olarak belirlenir ve ona karşı sorumludur. Özellikle ülke siyasetinin yürütülmesinde siyasal açıdan sorumluluk sahibi olan hükümetin görevde kalabilmesi, parlamentodaki kendine yönelik güveni koruyabilmesine bağlıdır. Bunun pratikteki anlamı parlamentoda çoğunluğu sağlayan grubun hükümeti yani yürütmenin sorumlu kanadını oluşturmasıdır. Parlamentoda çoğunluğa sahip hükümet, bu iç içe geçmişliğin bir sonucu olarak yasama sürecini de kontrol edebilmektedir. Parlamenter sistemlerde hükümet ile yasama arasındaki bu iç içe geçmişlik ve parti disiplininin bu ilişkinin yürütülmesinde önem kazanması, kabinenin parti içi dengelerin gözetilmesine ve kısa vadeli politikalara odaklanması gibi sonuçlar doğurabilmektedir.
İkili Yapıların Kilitlenme Sorunu
Parlamenter sistemde bir kanadın kurul olarak çalıştığı (hükümet), diğer kanadın ise kişi tarafından temsil edildiği (devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kral) ikili bir yapı söz konusudur. Bu ikili yürütme yapısı parlamenter hükümet modelleri için her zaman kilitlenme riskini bünyesinde barındırır. Parlamenter sistemler kurul olarak çalışan hükümet ile kişi tarafından temsil edilen diğer kanat arasındaki bu sorunu, genellikle kanatlardan birinin güçlerini zayıflatarak aşmayı tasarlamıştır. Tercih ise kişi tarafından temsil edilen, devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kralın yetkilerinin zayıflatılarak siyasal açıdan sorumsuz bir yürütme olarak yapılandırılması yönünde olmuştur. Parlamenter sistemlerde yürütmenin sorumsuz kanadı, yürütme işlemlerinin geçerlilik ve yürürlüğün ilanı anlamında ona yetkileri ile devlet otoritesini temsil, devlet organları arasında iş birliğini sağlama, saygınlığından kaynaklanan bir arabulucu ve hakemlik gibi ikincil fonksiyonları yerine getiren bir otorite görünümündedir. Türkiye'de parlamenter sistem deneyiminin temel sorunu, yürütmenin iki otoritesi arasındaki parlamenter güç dengesini dikkate almamış olmasıdır. Özellikle 1982 rejimi sorumsuz cumhurbaşkanına son derece stratejik yetkiler vermek suretiyle melez bir yapı doğurmuştur. 1961 Anayasası döneminde cumhurbaşkanları fiilen, 1982 Anayasası döneminde ise anayasadan aldıkları yetkilere dayanarak siyaset sürecine müdahalede bulunabilmişlerdir. Bu anlamda cumhurbaşkanlığı vesayet organlarının bir orkestra şefi gibi hareket etmiş, gerektiğinde parlamentoda çoğunluğa sahip ve halka hesap verme konumunda olan hükümetleri bloke edebilmişlerdir. Türkiye pratiğinde parlamenter yapılanma, daha çok vesayetçi kurumları sistem içinde güçlendirmeye hizmet eden bir anlayışla dizayn edilmiştir.
Parlamenter sistemlerde, seçimlerin her an yenilenebilecek olması ve hükümetin yasama süreci üzerindeki etkinliğinin grup disiplinini zorunlu kılması nedeniyle disiplinli parti rejimleri güç kazanmaktadır. Yasama sürecini kontrol edemeyen bir hükümetin iktidarda uzun süre kalabilmesi bu sistemde mümkün değildir. Aynı şekilde disiplinli bir parlamenter muhalefet gerçekleştirilemezse, muhalefetin parlamentoyu gelecek bir iktidara hazırlık platformu olarak kullanabilmesi zorlaşır. Bu nedenle parlamentoda temsil edilen partiler, parlamento dışı partilere göre daha disiplinli hareket etmek zorunda kalmaktadırlar. Bu sistemde genellikle partilere yapılan hazine yardımı, parti teşkilatlarını ve adaylarını parti merkezine bağımlı kılmaktadır. Seçimlerde belli bir başarı gösteren ve düzenli hazine yardımı almaya hak kazanan partilerde parti merkezinin çevreden özerkleşmesi ve çevreye daha çok nüfuz etmesi kolaylaşmaktadır. Bu şekilde siyasal partilerin seçimlerde adaylık sistemine nüfuz etmek yolu ile parti başkanıyla uyumlu hareket edecek bir parlamento sayısına ulaşması mümkün olabilmektedir. Parlamenter sistemlerde yasamaya, yürütmeyi denetleyici bazı yetkiler tanınmıştır. Ancak parlamentonun yürütmeye yönelik denetimi disiplinli parti rejimi ve hükümetin yasama çoğunluğunu elinde bulundurması nedeniyle, sınırlı koşullarda hayata geçirilebilen bir yetkidir.
Asıl yetki sahibi kim?
Parlamenter sistemler temsilin zincirleme olarak delege edildiği bir mekanizma üretmektedirler. Doğrudan halkın oyları ile tek bir seçim, yani parlamento seçimleri yapılmaktadır. Bu şekilde seçmenler yetkilerini yasama organındaki temsilcilerine devretmektedirler. İkinci aşamada, mecliste çoğunluğu oluşturan parti grubu ya da grupları yürütme yetkisini kendi içinden çıkan başbakana ve onun atadığı üyelerden oluşan bakanlar kuruluna devretmektedir. Üçüncü aşamada başbakan ve bakanlar ağırlıklı olarak yetkilerini siyasal açıdan kendilerine yakın, kendi atadıkları üst düzey bürokratlara, bu bürokratlar da deneyimli, atama yolu ile göreve getirilmiş bürokratik kadrolara politika oluşturulması ile ilgili yetkileri delege etmektedirler. Zincirdeki her halka asıl yetki sahibi olan halkın üretilen politikalar üzerindeki belirleyiciliğini sınırlamakta, seçmenin tercihi ile üretilen politika arasındaki mesafenin açılmasına neden olmaktadır. Parlamenter sistemlerin delegasyoncu yapısı, atanmış bürokratların neden olduğu bazı sorunların ortaya çıkmasına neden olabilmekte, özellikle reformist hükümetler kendilerine direnen bürokratik kadrolarla çatışmak zorunda kalabilmektedirler. İkinci olarak, koalisyon hükümetlerinde partizan kadrolaşmanın da bir sonucu olarak farklı bakanlıkların bürokratları arasında benzer bir çatışma yaşanabilmektedir.
Hükümetin oluşmasında parlamentonun rolü dikkate alındığında, bu durumun en belirleyici sonucu hükümet istikrarsızlıklarının bu sistemde sıklıkla görülmesidir. Özellikle koalisyon hükümetleri ve çok parçalı bir parlamento yapısı söz konusu olduğunda, hükümeti yıpratmaya dönük faaliyetler öne çıkmakta, bazen icraatları nedeniyle kamuoyu tarafından desteklenen hükümetler yıpratıcı muhalefeti aşamadıklarından başarılı olamamaktadırlar. Bu arka plan, çatışmacı, iktidarın nimetlerinden yararlanmaya dayanan bir siyaset anlayışını güçlendirmektedir. Parlamenter sistemde parlamento çoğunluğu anahtar bir güçtür. Çoğunluğu sağlayan kadrolar, pratikte parlamento tarafından denetlenememekte, buna karşılık hükümet, parlamento çalışmalarına tam anlamıyla nüfuz edebilmektedir. Bu durumda yasama faaliyeti fiili olarak hükümetin kontrolüne girmektedir. Parti içi demokrasinin gelişme imkânı bulamadığı durumlarda, parti içi çatışmaların partiden kopmalarla sonuçlanmasına ve seçmen bölünmelerinin yaşandığı bir suni parti enflasyonuna yol açılmaktadır. Pratikte yasamanın yürütmeye bağımlılığı parlamenter sistemin işleyişinin bir yansımasıdır. Hükümet krizine karşı erken seçim kararı alamayan çok partili bir parlamento bileşiminin varlığı, seçime gitmeyi reddeden kilit partilerin ortaya çıkması ve çoğunluğu oluşturan partilerin de kendi aralarında alternatif bir hükümet oluşturamadıkları bir durumda derin bir sistem kilitlenmesi gerçekleşebilir. Yine özellikle parti grubu üzerinde parti disiplininin zayıfladığı durumlarda benzer kilitlenmelerle parlamenter sistemlerde de karşılaşılabilmektedir. Koalisyonların kurulması sürecinde yine küçük partiler temsil oranlarının üstünde bir güce ulaşabilmektedirler. 1973 seçimlerinde üç milletvekili çıkartan MHP, 1975 yılında kurulan Birinci Milliyetçi Cephe Hükümeti'nde iki bakanlık elde etmişti. Türkiye'de Büyük Millet Meclisi Mart 1980'den Eylül 1980'e kadar toplam 115 bileşim yapmasına rağmen cumhurbaşkanı seçememiş ve bu kriz 12 Eylül müdahalesinin gerekçelerinden birini oluşturmuştu. Yine 70'li yıllarda ve 90'larda ülke bir ekonomik krize doğru sürüklenirken, ne koalisyon hükümetleri uzlaşmacı bir iş birliği gerçekleştirebilmiş ne de dönemin cumhurbaşkanları arabulucu rol oynayarak ekonomik sorunların bir siyaset krizine dönüşmesini engelleyebilmişlerdir.
PROF. DR. HALUK ALKAN KİMDİR?
İstanbul Üniversitesi İkitisat Fakültesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler öğretim üyesi.